تاکتیک جهانی در حفظ صنایع استراتژیک

ظهور منابع انرژی فسیلی هیدروکربوری و دیگر منابع انرژی تجدیدپذیر و تجدیدناپذیر موجب شد تا صنعت استخراج و فرآوری زغال‌سنگ در جهان به یکی از صنایع زیان‌ده، محدود و در عین حال استراتژیک تبدیل شود. اتفاقی که موجب شد تا کشورهای دارنده معادن زغال‌‌سنگ به منظور استفاده حداکثری از منابع فسیلی انرژی، حمایت از این ماده معدنی را در دستور کار خود قرار دهند.

«اعطای وام‌های کم‌بهره با پشتوانه دولتی، حمایت مالی از طریق اعطای اعتبار توسط آژانس‌های اعتبار، اعطای وام‌های مختلف با عاملیت‌های بانک‌های دولتی، تخصیص بیمه اکتشاف و استخراج با نرخ بسیار پایین تجاری، اعطای ضمانت‌های دولتی به منظور پوشش ریسک سرمایه‌گذاری، تقبل مخارج تحقیق و توسعه و توانمندسازی معادن زغال‌‌سنگ، حمایت از ایجاد نیروگاه‌های برق زغال‌سوز، اعطای یارانه سرمایه‌گذاری، برخورداری از معافیت‌های مالیاتی، پرداخت حق بیمه کارفرما، حمایت‌های مالی مستقیم از معادن زغال‌‌سنگ و نیروگاه‌های برق و مصرف‌کنندگان در بودجه‌های سنواتی و اعطای یارانه تولید برق زغال‌سوز» از جمله حمایت‌هایی هستند که از سوی کشورهای دارنده معادن زغال‌سنگ صورت گرفته است. در این بین، در ایران حمایت‌ها از صنعت زغال‌‌سنگ (که صرفا به منظور تامین خوراک ذوب آهن اصفهان شکل گرفته است)، محدود به اعطای تسهیلات از طریق صندوق بیمه فعالیت‌های معدنی، تخفیف در حقوق دولتی معادن زغال‌‌سنگ، افزایش قیمت مصوب خرید زغال‌‌سنگ توسط ذوب آهن اصفهان، افزایش تعرفه واردات کک از 4 به 7 درصد و افزایش ضریب ایمنی این معادن است.

با نگاهی به نوع حمایت‌های کشورهای دارنده معادن زغال‌سنگ می‌توان دریافت که تقریبا همه کشورهای مورد بررسی، برای ادامه بقای این صنعت اقدام به حمایت‌های مالی مختلف از این صنعت کرده‌اند. صنعت استخراج و فرآوری زغال‌سنگ در جهان یکی از قوی‌ترین صنایع موثر در توسعه صنعتی محسوب می‌شود؛ چراکه قبل از استخراج دیگر منابع انرژی (منابع هیدروکربوری) تقریبا تنها منبع تامین انرژی برای اکثر صنایع در کشورها زغال‌سنگ بود؛ ولی پس از اکتشاف نفت و دیگر انرژی‌های جایگزین سازگارتر با محیط‌زیست (نسبت به زغال‌سنگ) همچنین ظهور انرژی‌های پاک و تجدیدپذیر، به تدریج استخراج و کاربرد زغال‌سنگ‌ کمرنگ‌تر شد. در حال حاضر به‌جز برخی کشورها، مصرف زغال‌سنگ در صنایع به عنوان حامل انرژی به شدت کاهش یافته است؛ با این حال با توجه به موقعیت‌ استراتژیک این ماده معدنی در مواقع بحرانی، همچنین ایجاد اشتغال منطقه‌ای برای طبقات خاص اجتماعی، دول مختلف در طول سال‌های اخیر با اعمال سیاست‌های مختلف سعی در حفظ این بخش در چرخه تولید معدن‌کاری داشته‌اند. در ایران نیز صنعت زغال‌سنگ همزمان با تصمیم برای احداث ذوب‌آهن اصفهان شکل گرفت، ولی پس از واگذاری ذوب‌آهن اصفهان به بخش خصوصی و عدم واگذاری همزمان معادن زغال‌سنگ، این بخش با مشکلات جدی مواجه شده است. در این گزارش سعی شده با مقایسه تطبیقی بین کشورهای دارنده معادن زغال‌‌سنگ، نحوه حمایت دولت‌ها از صنعت زغال‌سنگ مورد ارزیابی قرار بگیرد و پیشنهادهایی برای نحوه حمایت دولت از معادن زغال‌سنگ ایران ارائه شود.

سیاست‌های حمایتی کشورهای OECD

در حال حاضر بسیاری از کشورهای OECD، چین و روسیه، سالانه میلیاردها دلار صرف حمایت از بخش سوخت‌های فسیلی از جمله زغال‌سنگ می‌کنند که نقش بسیار مهمی در پشتیبانی، اجرا و پیشرفت‌ پروژه‌های مرتبط با آن بازی می‌کند. این حمایت‌ها غالبا در قالب تامین اعتبارات و منابع مالی توسط نهادهای عمده تامین‌کننده منابع مالی بخش زغال‌سنگ صورت می‌گیرد که در این خصوص می‌توان به نهادهای عمده حامی بخش زغال‌سنگ در کشورهای OECD که شامل بانک‌های توسعه چندجانبه (MDBS) و نهادهای مالی چندجانبه (MFIS)، آژانس‌های اعتبار صادراتی (ECAS) در کشورهای OECD و چین، بانک‌ها و کارگزاران توسعه‌ای و بانک‌های دولتی می‌شود، اشاره کرد. حمایت‌ها از صنعت زغال‌سنگ شامل تامین، مصرف و حمل‌ونقل می‌شود که در این خصوص حمایت‌هایی که از این معادن صورت می‌گیرد شامل حمایت‌ از پروژه‌ها و تجهیزات استخراج از معادن زغال‌سنگ، همچنین واردات و مایع‌سازی گاز طبیعی تولید شده از لایه‌های زغال‌سنگ است. حمایت برای نیروگاه‌های زغال‌سوز نیز شامل حمایت از ایجاد نیروگاه‌های زغال‌سوز جدید و توسعه نیروگاه‌های موجود است. اما در بخش توزیع و انتقال حمایت در این بخش به صورت انتقال و توزیع مستقیم برق تولید شده از زغال‌سنگ صورت می‌گیرد. کنترل آلودگی‌های نیروگاه‌های زغال‌سوز نیز شامل تامین مالی کنترل آلودگی‌های زیست‌محیطی منتشر شده توسط نیروگاه‌های برق زغال‌سوز است.

کل منابع مالی عمومی شناسایی شده در بخش زغال‌سنگ طی سال‌های 2007 تا 2014 از جانب نهادهای چندجانبه، کشورهای OECD و نهادهای دوجانبه چینی و روسی حدود 73 میلیارد دلار بوده است. البته به احتمال زیاد این برآوردها به دلیل سختی دسترسی به اطلاعات پروژه‌های تامین مالی شده بسیاری از این نهادها، کمتر از حد است. حمایت‌های انجام شده از بخش زغال‌سنگ توسط نهادهای آژانس‌های اعتبار صادرات رسمی OECD نیز حدود 34 میلیارد دلار بوده که نزدیک به نیمی از منابع مالی مورد نیاز بخش زغال‌سنگ (47 درصد) را تامین کرده‌اند و مابقی توسط منابع مالی روسی و چینی (17 میلیارد دلار معادل 23 درصد)، بانک‌های توسعه‌ای چندجانبه (16 میلیارد دلار معادل 22 درصد) و سایر منابع عمومی OECD (6میلیارد دلار معادل 8 درصد) در اختیار این بخش قرار داده شده‌اند. همچنین حمایت‌های مالی تامین شده توسط کشورهای OECD شامل سهم وام‌های بانک‌های توسعه‌ای چندجانبه و دوجانبه به علاوه ECAها در همین مدت (2014-2007) 49 میلیارد دلار (متوسط سالانه 6 میلیارد دلار) بوده است.

در این بین، ژاپن (از طریق منابع مالی JICA , NEXI , JBIC , MDB) بیش از سایر کشورها اقدام به تامین مالی بخش زغال‌سنگ کرده است، این کشور در مدت زمان مورد بررسی 20 میلیارد دلار معادل 26 درصد از کل حمایت مالی بین‌المللی را بر عهده داشته است. تامین مالی عمومی در بخش زغال‌سنگ کشور چین نیز در همین مدت در حدود 15 میلیارد دلار بود. کل کمک‌های مالی هرکدام از کشورهای کره و آلمان در حدود 7 میلیارد دلار و ایالات متحده حدود 4 میلیارد دلار بوده است، بنابراین این پنج کشور روی هم رفته بیش از 80 درصد نیاز مالی زغال‌سنگ را تامین کرده‌اند.

سیاست حمایتی ترکیه

از سوی دیگر حجم ذخایر تثبیت شده زغال‌سنگ در ترکیه حدود 9/ 13 میلیارد تن برآورده شده که بخش عمده آن (4/ 13 میلیارد تن) از آلوده‌ترین و کم‌کیفیت‌ترین نوع زغال‌سنگ به نام زغال‌سنگ قهوه‌ای (لیگینت) است. بخش دیگر این ذخایر را (4/ 0 میلیارد تن) زغال سخت باکیفیت تشکیل می‌دهد که عمدتا در منطقه زونگولداغ در شمال‌غربی کشور ترکیه یافت می‌شود. حمایت دولت ترکیه از صنعت زغال‌سنگ، عمدتا با دو هدف توسعه مداوم ذخایر تثبیت شده داخلی و نیز بهره‌برداری گسترده از ذخایر موجود در مواجهه با افزایش تقاضای بخش‌های صنعت و انرژی (تداوم رشد اقتصادی) انجام می‌گیرد. بر همین اساس، وزارت انرژی و منابع طبیعی ترکیه طی یک دهه گذشته، فعالیت‌های اکتشافی گسترده‌ای را در زمینه سوخت‌های فسیلی انجام داده است، به‌طوری که در برنامه پنج ساله این وزارتخانه (2014-2010) ارقامی معادل 3/ 16 تا 9/ 23 میلیون دلار در هر سال برای فعالیت‌های اکتشافی نفت، گاز و زغال‌سنگ اختصاص داده شده است. حمایت ترکیه در این بخش بیشتر از منظر یارانه‌های کمی صورت می‌گیرد. علاوه بر این، پروژه‌های زغال‌سنگ، ذیل برنامه «سیستم جدید تشویق سرمایه‌گذاری» که در آوریل سال 2012 به مورد اجرا گذاشته شد و دریافت یارانه در قالب چهار طرح تشویق سرمایه‌گذاری عمومی، طرح تشویق سرمایه‌گذاری منطقه‌ای، طرح تشویق سرمایه‌گذاری‌های بزرگ مقیاس و طرح تشویق سرمایه‌گذاری استراتژیک پیش‌بینی شده است.

سیاست‌های حمایتی اوکراین

اوکراین نیز با برخورداری از حدود 34 میلیارد تن ذخایر زغال‌سنگ، هفتمین دارنده ذخایر تثبیت شده زغال‌سنگ در جهان و سومین دارنده ذخایر زغال‌سنگ آنتراسیت (8/ 5 میلیارد تن) به شمار می‌رود. بخش عمده‌ای از این ذخایر در منطقه دونتسک در شرق اوکراین واقع شده‌اند و ذخایر اندک نیز در مرز این کشور با لهستان در منطقه وولینسک وجود دارند. از منظر میزان تولید زغال‌سنگ، این کشور با تولید 61 میلیون تن در سال 2014 دوازدهمین تولیدکننده بزرگ زغال‌سنگ در جهان بوده است. گزارش‌های ارائه شده توسط وزارت انرژی و صنعت زغال‌سنگ، بارها نشان داده است که بخش زغال‌سنگ به‌طور سنتی زیان‌ده بوده و دولت اوکراین یارانه قابل‌توجهی را برای حفظ این بخش غیرسودده از اقتصاد پرداخت می‌کند. این یارانه‌ها که با هدف حمایت مالی از معادن زغال‌سنگ دولتی انجام می‌گیرد، در قالب بودجه‌های سالانه به این بخش پرداخت می‌شود. رقم این پرداخت‌ها از حدود 8/ 3 میلیارد گریونا در سال 2004 به بیش از 15 میلیارد گریونا (حدود 700 میلیون‌ دلار) در سال 2013 رسیده است.

بر این اساس، صنعت زغال‌سنگ اوکراین یکی از بزرگ‌ترین دریافت‌کنندگان حمایت‌های بودجه‌ای این کشور به شمار می‌رود. بهره‌وری اندک و بدهی‌های مزمن بخش اعظمی از شرکت‌های استخراج زغال‌سنگ، سهم بالای زغال‌سنگ در توازن انرژی کشور، تعهدات اجتماعی قابل‌توجه شرکت‌های استخراج زغال‌سنگ و تعهدات زیست‌محیطی برای جلوگیری از وقوع سیلاب در نتیجه استفاده از تکنولوژی‌های نامناسب زهکشی آب، معدن و ریسک سایر فجایع انسانی و ... مهم‌ترین عوامل انگیزشی برای اتخاذ چنین سیاستی از جانب دولت اوکراین محسوب می شود.

سیاست‌های حمایتی استرالیا

استرالیا چهارمین دارنده ذخایر زغال‌سنگ، چهارمین تولید‌کننده و دومین صادرکننده بزرگ زغال‌سنگ در جهان به شمار می‌رود. این کشور 6/ 8 درصد از ذخایر تثبیت شده زغال‌سنگ جهان که در حدود 4/ 76 میلیارد تن برآورد شده، در سال 2014 را به خود اختصاص داده است. این ذخایر عمدتا از نوع آنتراسیت، بتمنس و زغال قهوه‌ای است. از منظر تولید نیز سهم استرالیا از کل تولید زغال‌سنگ جهان در سال 2014 حدود 7/ 4 درصد بوده است. روند تولید زغال‌سنگ طی دو دهه اخیر از رشد پایداری برخوردار بوده، به‌طوری که میزان آن از سال 2000 با 36 درصد افزایش به 491 میلیون تن در سال 2014 رسیده است.

دولت استرالیا نیز انواع مختلفی از یارانه‌های ملی را که هدف آنها به طور مشخص در راستای ترویج اکتشاف سوخت‌های فسیلی باشد، فراهم می‌سازد. در مجموع این یارانه‌ها هر سال چیزی بین 9/ 2 تا 5/ 3 میلیارد دلار را شامل می‌شود که در دو قالب پرداخت‌های مستقیم و مخارج مالیاتی به بخش سوخت‌های فسیلی (نفت، گاز و زغال‌سنگ) تخصیص می‌یابد. پرداخت‌های مستقیم صرفا به صنعت نفت و مخارج مالیاتی به هر سه بخش نفت، گاز و زغال‌سنگ تخصیص می‌یابد. مخارج مالیاتی به روش‌های کسر اخذ مالیات بر اکتشاف،‌ مشوق توسعه فعالیت‌های اکتشافی، تسهیلات مالیات بر سوخت به شرکت‌های معدنی در زمینه مصرف سوخت، کسر اخذ مالیات از هزینه‌های سرمایه‌گذاری و کسر اخذ مالیات از هزینه‌های سرمایه‌ای عملیات معدنی و نفتی اعمال می‌شود.

سیاست حمایتی اندونزی

اندونزی نیز یکی از بزرگ‌ترین تولیدکنندگان و صادرکنندگان زغال‌سنگ در جهان به‌شمار می‌رود. میزان ذخایر اثبات‌شده این کشور در سال 2014 حدود 28 میلیارد تن برآورد شده که با تولید 458 میلیون تن در همین سال در رتبه پنجم تولیدکنندگان جهان پس از چین، ایالات‌متحده، هند و استرالیا قرار گرفته است. بخش عمده‌ای از زغال‌سنگ صادراتی این کشور از نوع باکیفیت متوسط (بین 5100 و 6100 کالری بر گرم) و کم‌کیفیت (زیر 5100 کالری بر گرم) است که به کشورهایی چون هند و چین صادر می‌شود. یک ارزیابی اولیه از میزان کمک‌ها، سیاست‌های حمایتی، برنامه‌های توسعه‌ای و پروژه‌های زغال‌‌سنگ در اندونزی نشان می‌دهد که حجم یارانه گسترده‌ای در حمایت از توسعه سریع این بخش در قالب تامین‌مالی، معافیت‌های مالیاتی، تامین منابع موردنیاز زیر ارزش بازاری، حمایت‌های پولی، یارانه‌های تولید برق و یارانه اکتشاف صورت می‌گیرد. تامین مالی و معافیت‌های مالیاتی از عمده راهکارهای این کشور برای حمایت از این بخش محسوب می شود.

سیاست‌های حمایتی ایران

با توجه به اکتشافات صورت‌گرفته تاکنون، میزان ذخایر قطعی زغال ایران 16/ 1 میلیارد تن برآورد می‌شود که از این میزان حدود 912 میلیون تن (حدود 78 درصد) کک شو و بقیه زغال‌سنگ حرارتی است. دلیل عمده اکتشاف زغال‌سنگ در ایران، احداث شرکت ذوب‌آهن اصفهان و تامین کک مورد نیاز کوره بلند بوده و در بررسی‌های صورت‌گرفته، با توجه به نوع زمین‌شناسی ایران و کم بودن عمق لایه‌های زغالی، مصارف دیگری برای زغال‌سنگ اکتشافی و استخراجی در نظر گرفته نشده است.

همان‌طور که عنوان شد، صنعت زغال‌سنگ در ایران از ابتدای پیدایش به‌دلیل وابستگی شدیدی که به صنعت ذوب‌آهن داشت همواره در یک گروه صنعتی مورد ارزیابی قرار می‌گرفت. به همین دلیل حمایت‌های جداگانه‌ای از این صنعت و به‌صورت مجزا تا واگذاری شرکت ذوب‌آهن اصفهان به بخش خصوصی و جداسازی معادن زغال‌ از این صنعت صورت نمی‌گرفت و سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران (ایمیدرو) به‌عنوان متولی ذوب‌آهن و معادن زغال‌سنگ توازن لازم در کمک به بخش زغال انجام می‌داد، ولی پس از واگذاری مجزای معادن زغال‌سنگ و ذوب‌آهن اصفهان وزارت صنعت، معدن و تجارت حمایت‌هایی را در حمایت از معادن زغال انجام داده است. طبق مصوبه شورای‌عالی معادن مقرر شد به‌منظور حمایت از بهره‌برداران معادن زغال‌سنگ که در سال 1393 و قبل آن، نسبت به ظرفیت اسمی تولید خود، کسری یا مازاد برداشت داشته‌اند، حقوق دولتی معادل استخراج واقعی محاسبه شود. همچنین در راستای حمایت از تولیدکنندگان زغال‌سنگ کشور، کمیته پشتیبانی زغال‌سنگ در ستاد وزارت صنعت، معدن و تجارت با برگزاری جلسات متعدد کارشناسی با حضور نمایندگان بهره‌برداران معادن زغال‌سنگ، شرکت تهیه و تولید مواد معدنی ایران و ذوب‌آهن اصفهان نسبت به ارائه پیشنهاد افزایش قیمت خرید زغال‌سنگ در سال 1394 به میزان 15 درصد اقدام که پس از تایید وزیر مراتب به شرکت ذوب‌آهن اصفهان اعلام شد. در راستای حمایت از تولیدکنندگان زغال‌سنگ کشور همچنین تعرفه واردات کک از 4 به 7 درصد افزایش یافته و ارز مبادله‌ای جهت خرید کک و زغال‌سنگ خام نیز به ارز متقاضی تبدیل شده است .