براساس این گزارش مهم‌ترین علل عدم دسترسی بنگاه‌های کوچک و متوسط به تسهیلات بانکی «عدم تقارن اطلاعاتی و ضعف توان ارزیابی تخصصی»، «هزینه‌های اجرایی زیاد تسهیلات کم حجم بنگاه‌های کوچک و متوسط و ریسک ادراک شده زیاد» و در نهایت «کمبود وثیقه‌ای که باید توسط این بنگاه‌ها برای اخذ تسهیلات ارائه شود» عنوان شده است و برای تامین مالی SMEها راهکارهای متعددی پیشنهاد شده است. یکی از راهکارهای تسهیل دسترسی به منابع مالی، ضمانت بازپرداخت تسهیلات است؛ موضوعی که در اقتصادهای پیشرفته باعث افزایش دسترسی بنگاه‌های کوچک و متوسط به منابع مالی شده است. بررسی اجمالی کشورهای پیشرفته نشان می‌دهد در حوزه ضمانت میان بانک‌ها، موسسات اعتبارسنجی و صندوق‌های ضمانت تقسیم‌کاری صورت گرفته است. در این خصوص موسسات اعتبارسنجی، گزارش اعتباری افراد را تهیه کرده و صندوق‌های ضمانت، ضمانت‌نامه‌ای به‌منظور تضمین بازپرداخت تسهیلات برای بانک صادر می‌کنند و بانک‌ها نیز براساس آن، تسهیلات را در اختیار متقاضیان قرار می‌دهند.
این تقسیم کار سبب می‌شود که مسوولیت تشخیص امکان بازپرداخت تسهیلات از روی دوش بانک‌ها برداشته شود که نتیجه آن تسهیل دسترسی بنگاه‌های کوچک و متوسط به منابع مالی خواهد بود. موفقیت این طرح موجب شد تا روش یادشده به‌عنوان یک روش حمایت غیرمستقیم از بنگاه‌های کوچک و متوسط بسیار مورد توجه سیاست‌گذاران قرار گیرد و بالغ بر دو هزار و 250 برنامه ضمانت اعتبار در بیش از 100 کشور اجرا شود. در این گزارش تجربیاتی از کشورهای ژاپن، فرانسه، چین، آلمان، انگلستان و ایتالیا مورد بررسی قرار گرفته است.
ریشه‌یابی مشکلات SME ها
چگونگی تامین مالی برای بنگاه‌های کوچک و متوسط، دغدغه‌ای جدی برای این بخش اشتغال‌آفرین به شمار می‌رود. اما ریشه‌یابی مشکلات بنگاه‌های کوچک و متوسط حاکی از این موضوع است که مهم‌ترین آسیب‌ها از سوی صندوق‌های ضمانت دولتی به بدنه این بنگاه‌ها وارد می‌شود. در گزارش اخیر مرکز پژوهش‌های مجلس عملکرد ضعیف صندوق‌های حمایتی دولتی متناسب با منابع، فعالیت غیرتخصصی صندوق‌ها و اتکا به منابع دولتی، عدم نظارت تخصصی بر فعالیت صندوق‌ها، قابل قبول نبودن ضمانت صندوق‌ها در بانک‌ها مورد انتقاد قرار گرفته است. در آسیب‌شناسی‌های صورت گرفته راهکارهایی همچون «خروج دولت از تصدی‌گری و اهتمام به قاعده‌گذاری و حمایت هدفمند در حوزه ضمانت»، «ضرورت ایجاد ساختار تسهیم ریسک در ضمانت ارزیابی تخصصی مبتنی بر وثیقه و استقرار نظام جامع اطلاعاتی و اعتبارسنجی» برای رفع موانع پیشنهاد شده است.
همچنین برای رفع مشکلات بنگاه‌ها، دو رویکرد توسعه متمرکز و غیرمتمرکز برای نهاد ضمانت مورد بررسی قرار گرفته است. منظور از توسعه متمرکز تعیین متولی واحد برای صدور مجوز و نظارت بر صندوق‌های ضمانت غیردولتی است که مزیت آن امکان نظارت تخصصی بر ریسک عملکرد صندوق‌های ضمانت است، اما با توجه به اینکه نهادهایی که توانایی این نظارت تخصصی را دارند دغدغه حل مشکلات بنگاه‌های کوچک و متوسط را ندارند، به‌نظر می‌رسد حداقل در مقطع فعلی رویکرد متمرکز انتخاب مطلوبی برای کشور نخواهد بود و بهتر است به‌صورت غیرمتمرکز توسعه نهاد ضمانت در کشور دنبال شود.
در رویکرد غیرمتمرکز، کلیه وزارتخانه‌های تخصصی اعم از وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت نفت، وزارت نیرو، وزارت راه و شهرسازی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و همچنین معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهوری و استانداری‌ها امکان صدور مجوز صندوق ضمانت غیردولتی را داشته باشند و تلاش کنند که از طریق آنان از بنگاه‌های کوچک و متوسط حوزه خود حمایت غیرمستقیم صورت گیرد. همچنین نهادهای صنفی و اتحادیه‌ها، اتاق‌های بازرگانی نیز می‌توانند به کمک اعضای خود، هسته‌های ضمانت متقابل تشکیل دهند و هریک از آنها با اعتبار جمعی به بانک مراجعه و درخواست تسهیلات کنند.
از سوی دیگر بازوی پژوهشی مجلس به جهت پر کردن خلأ نظارت تخصصی بر صندوق‌های ضمانت غیردولتی، صندوق‌های ضمانت دولتی موجود یا صندوق توسعه ضمانت پیشنهاد کرده که با هدف ضمانت مجدد صندوق‌های ضمانت غیردولتی، بیمه‌ها، بانک‌ها و بیمه مرکزی در نقش ضمانت‌کننده مجدد یا بیمه‌گر اتکایی مبتنیبر ضمانت صندوق‌های ضمانت غیردولتی ایفای نقش کنند.
ارزیابی سیاست‌های حمایتی دولت‌ها
مهم‌ترین سیاست‌های حمایتی اتخاذ شده از سوی دولت‌ها در حمایت از بنگاه‌های کوچک و متوسط، رفع موانع موجود تامین مالی این نوع بنگاه‌هاست. در گذشته این حمایت‌ها مستقیم و از طریق پرداخت تسهیلات ارزان صورت می‌گرفت که البته این نوع پشتیبانی نیز دارای نقاط منفی است. این نوع حمایت باعث می‌شود نرخ بهره سرمایه‌گذاری برای بنگاه‌های کوچک و متوسط به‌صورت مصنوعی کاهش یابد و سبب شود بنگاه‌ها بیشتر تمایل به بدهکار شدن داشته باشند. در نتیجه این روند منجر به زنده ماندن بنگاه‌های غیرسودآور خواهد شد و به‌شدت امکان انحراف از هدف در آن وجود دارد.
این برنامه‌ها به‌جای از بین بردن محدودیت‌ها، یک بازار جدید ناکارآمد ایجاد کرده در حالی که هیچ‌گونه افزایش بهره‌وری در تخصیص منابع بانک‌ها به همراه نداشته است. به همین دلیل در نیمه دوم دهه 1990 میلادی، دولت‌ها به‌دنبال ابزارهای حمایت غیرمستقیم از بنگاه‌های کوچک و متوسط بودند و پس از آن برنامه‌های ضمانت اعتبار به‌عنوان ابزاری کارآمد برای کمک به بنگاه‌های کوچک و متوسط در بازارهای اعتباری و تامین منابع مالی توسط دولت‌ها شناسایی شد. این برنامه‌ها به‌صورت خاص برای سیاست‌گذاران جذابیت داشت زیرا به آنها کمک می‌کرد از طریق جذب تسهیلات بزرگ بانکی، به بودجه خود خاصیت اهرمی بدهند. درمجموع تقریبا در 100 کشور بیش از 2250 برنامه ضمانت اعتبار انجام شده است.
تجارب پذیرفته‌شده جهانی
یکی از مهم‌ترین موانع دسترسی بنگاه‌های کوچک و متوسط به تسهیلات‌بانکی در همه کشورهای دنیا، فقدان وثائق و تضامین موردقبول نظام بانکی است. در این گزارش، تجربه چند کشور در این زمینه بررسی شده است. در همه کشورهای بررسی شده شکل‌گیری نهادهای ضمانت به‌صورت حاکمیتی یا خودجوش توانسته‌اند تا حدی مشکل فوق را حل کنند. همچنین تجربه نهادهای ضمانت در کشور بررسی و آسیب‌شناسی شده است و این نتیجه به‌دست آمده که نظام ضمانت در کشور نیازمند طراحی مجدد است. به همین منظور براساس آسیب‌شناسی وضع موجود و تجربیات بررسی شده سایر کشورها ضرورت‌های اصلاحی برای توسعه نهاد ضمانت در کشور تشریح شده و دو رویکرد توسعه متمرکز و غیرمتمرکز مورد بررسی قرار گرفته و نقاط قوت و ضعف آن تبیین شده است. در ادامه این گزارش سازوكارهاي ضمانت در 6 كشور پيشرفته مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است.
ژاپن
تاريخچه سيستم ضمانت اعتباري در ژاپن به تاسيس شركت ضمانت اعتبار توكيو در سال 1937 بازمي‌گردد. تا قبل از جنگ جهاني دوم تنها سه شركت ضمانت اعتبار در ژاپن وجود داشت. بعد از جنگ شركت‌هاي ضمانت اعتباري به منظور كمك به بازسازي اقتصاد ژاپن با حمايت دولت‌هاي محلي فعاليت خود را آغاز كردند. امروزه شركت‌هاي ضمانت اعتبار متعددي تحت «قانون شرکت ضمانت اعتبار در ژاپن» به‌وجود آمده است که نقش بسیار مهمی در دستیابی بنگاه‌های کوچک و متوسط به منابع مالی ایفا می‌کنند. شرکت‌های ضمانت اعتبار به‌صورت بنیاد یا اتحادیه (انجمن) ثبت شده‌اند که این دو ساختار از انواع سازمان مقرر در قانون مدنی هستند.
در ژاپن علاوه بر شرکت‌های ضمانت اعتبار، شرکت مالی ژاپن (JFC) برای بنگاه‌های کوچک و متوسط بیمه اعتبار ارائه می‌کنند. در حال‌حاضر شرکت ضمانت اعتبار ژاپن و شرکت مالی ژاپن که هرکدام شرکت‌های متعددی را دربرمی‌گیرد، به‌عنوان سیستم مکمل اعتبار در ژاپن شناخته می‌شود. در این کشور در حال‌حاضر 51 شرکت ضمانت اعتبار که هرکدام مربوط به یک استان یا شهرستان است، وجود دارد. در پایان سال 2013، تعهد این شرکت‌ها بالغ بر 30 ترلیون ین برآورد شده است.
فرانسه
سابقه نهادهاي ضمانت در فرانسه به اتحاديه‌هاي صنفي در تاريخ فرانسه گره خورده است كه به‌صورت موسسات ضمانت متقابل فعاليت داشته‌اند. دولت فرانسه با تصويب قوانيني به حمايت و تنظيم‌گري فعاليت اين موسسات پرداخته است. حمایت قانونی از موسسات ضمانت در قانون بانکداری مصوب 24 ژانویه 1984 و قانون پولی و مالی (CMF) ریشه دارد که به موجب آن نهادهای ضمانت اعتبار به‌عنوان شرکت‌های تجاری شناخته شده‌اند و در بین موسسات مالی قرار داده شده‌اند.
علاوه بر ضمانت‌ها، نهادهاي ضمانت اعتبار مي‌توانند به اعضاي خود خدمات مشاوره در مورد مسائل مالي ارائه كنند. بنابراين كسب‌وكار اصلي يعني ضمانت مي‌تواند توسط فعاليت‌هاي فرعي يا مرتبط گسترش يابد كه شامل طيف وسيعي از خدمات مشاوره براي شركت‌هاي نيازمند ضمانت است. تنها ممنوعيت صريح توسط قانون مربوط به دريافت سپرده و پرداخت تسهيلات و سرمايه‌گذاري است. موسسات ضمانت اعتباري موظف به رعايت ترتيبات احتياطي بانك‌ها هستند. اين حقيقت نشان مي‌دهد كه فعاليت‌هاي آنها منافع عمومي، يعني ثبات سيستم بانكي را تحت‌تاثير قرار مي‌دهد.
ساختار ضمانت اعتبار در فرانسه اینگونه است که نهادهای ضمانتی در این کشور فعالیت می‌کنند و در سه گروه عمدهSOCAMAs، SIAGI ،OSEO قرار می‌گیرند. بزرگ‌ترين نهاد ضمانت، OSEO است و بعد از آن به ترتیب SIAGI و SOCAMAs قرار دارند و مجموعه آنها شبکه ملی منسجمی را در سطح فرانسه تشکیل می‌دهد. تمام گروه‌های بانکی اصلی در این کشور در حداقل یکی از دو شرکت OSEO یا SIAGI سهامدار هستند.
چین
ايجاد صندوق‌هاي ضمانت در چين به سال 1998، زماني كه بنگاه‌هاي كوچك و متوسط براي توسعه خود با مشكل دسترسي به منابع مالي مواجه شدند، بازمي‌گردد. در آن زمان انجمن حمايت، موفق شد حمايت‌هاي دولت محلي براي ايجاد صندوق ضمانت متقابل را جلب كند. اين موضوع آغاز شكل‌گيري صندوق‌هاي ضمانت در چين است. تا پايان سال 2009، پنج هزار و 548 صندوق ضمانت با سرمايه‌اي بالغ بر 9/ 338 ميليارد يوآن به وجود آمد و بالغ بر6/ 1.079 ميليارد يوآن ضمانت‌نامه اعتباري به 370 هزار بنگاه كوچك و متوسط ارائه شد. صندوق‌هاي ضمانت اعتبار در چين5/ 7 درصد از كل پرتفوي اعتبار بنگاه‌هاي كوچك و متوسط و4/ 21 درصد از پرداخت‌ها را پوشش داده‌اند.
گسترش سيستم ضمانت اعتبار در چين به‌طور فزاينده‌اي نقش مهمي در حل مشكلات تامين مالي براي شركت‌ها و دسترسي آنها به تسهيلات بانكي ايفا مي‌كند. با وجود مقياس بالاي وجوه تضمين و حجم كسب‌وكار و سرعت گردش، سيستم تضمين اعتبار هنوز در ارائه خدمات تضمين اعتبار براي شركت‌هاي متوسط و بزرگ مشكل داشته و اصرار ويژه‌اي براي ضمانت شركت‌هاي كوچك دارد.
چين با يادگيري از تجارب كشورهاي خارجي به‌ويژه ژاپن در زمينه ضمانت اعتباري شركت‌هاي كوچك و متوسط پس از سال‌ها تحقيق و پژوهش، طرح مشخصي با شاخص‌هاي داخلي را پايه‌گذاري كرد كه از يك بدن، دو بال و سه سطح تشكيل شده است. در مدل چيني ضمانت اعتبار، بدن به معني استفاده از منابع مالي متنوع، سازوكارهاي بازار، سياست‌هاي مديريتي شركت‌ها و سازوكار پشتيباني است، دو بال به معناي گرفتن ضمانت اعتباري (حاکمیتی و تجاری) و ضمانت متقابل است که به‌صورت ضروری مکمل یکدیگر هستند و سه سطح به معنای موسسات تضمینی در سه سطح شهر، استان و کشور است. براساس این گزارش پيگيري سياست حمايت از عرضه توسط دولت باعث حمايت از قانون ضمانت براي شركت‌هاي كوچك و متوسط مي‌شود كه به‌طور غيرمستقيم منجر به توسعه خواهد شد.
آلمان
ضمانت اعتباري در جمهوري فدرال آلمان تحت چارچوب سازماني غيرمتمركزي ارائه مي‌شود كه هم نشان‌دهنده ساختار سياسي فدرال است و هم بخش‌هاي اصلي اقتصاد را نشان مي‌دهد. عملكرد سيستم ضمانت اعتباري از منطقه‌اي به منطقه ديگر متغير است، اما اصولي اساسي در سراسر جمهوري فدرال برقرار است. درحال حاضر بانك‌هاي ضمانت آلمان و انجمن‌هاي ضمانت اعتباري در آلمان شبكه ضمانت اعتبار را تشكيل مي‌دهند. با اين تفاوت كه بانك‌هاي ضمانت در ابتدا به دليل بازسازي‌هاي جنگ و آباداني و عمران تشكيل شد و پس از آن به سمت ضمانت اعتباري گرايش پيدا كرد، درحالي كه انجمن‌هاي اعتباري صرفا به جهت حمايت از بنگاه‌هاي كوچك و متوسط و افزايش توان دريافت تسهيلات آنها تشكيل شده‌اند.
بانك‌هاي ضمانت آلمان، شبكه‌اي متشكل از 17 بانك ضمانت است كه در سراسر كشور فعال هستند. عمده آنها بين سال‌هاي 1949 تا 1955 براي تشويق بازسازي‌هاي بعد از جنگ تاسيس شدند. بعد از الحاق مجدد در سال 1990، بانك‌هاي جديدي در مناطق آلمان جديد توسط نهادهاي مالي مانند بانك‌ها، شركت‌هاي بيمه، اعضاي اتاق بازرگاني و اتحاديه‌هاي اصناف تاسيس شدند. اين موسسات به‌دنبال كسب سود نيستند و سود توزيع نمي‌كنند. انجمن بانك‌هاي ضمانت آلمان نماينده 17 بانك ضمانت و 15 شركت سرمايه‌گذاري بنگاه كوچك و متوسط‌گرا در آلمان است.
بانك‌هاي ضمانت به‌صورت مستقيم با بانك‌هاي موجود در روند ضمانت در تعامل هستند و كميته بررسي اعتبار آنها درخواست را از بانك دريافت مي‌كند. اخيرا اشكال جديدي از تعامل ممكن شده است كه طبق آن بنگاه‌هاي كوچك و متوسط پيش از مراجعه به تسهيلات‌دهنده ابتدا با موسسه ضمانت ارتباط برقرار مي‌كنند. اگرچه همه بنگاه‌هاي كوچك و متوسط مي‌توانند ضمانت دريافت كنند اما سقف ميزاني از حجم تسهيلات كه مي‌تواند ضمانت شود براساس موقعيت مكاني بنگاه‌هاي كوچك و متوسط و موضوع فعاليت آنها متغير است. همچنين حداكثر ميزان تسهيلاتي كه امكان ضمانت آن وجود دارد، در ميان بانك‌هاي ضمانت مختلف است و بيشترين ميزان پوشش به 80 درصد مي‌رسد.
انگلستان
طرح ضمانت تسهيلات بنگاه‌هاي كوچك(SFLG) در سال 1981 معرفي شد و تا ژانويه 2009 ادامه پيدا كرد. ضمانت‌هاي ارائه شده براساس اين طرح به‌منظور تامين مالي شركت‌هاي كوچكي است كه نمي‌توانند معيارهاي لازم براي كسب تسهيلات از بانك‌هاي تجاري را برآورده کنند. در اين طرح، شركت به بانك مراجعه و درخواست تسهيلات می‌کند. درصورتي كه تمام معيارها به‌جز وثائق لازم براي امنيت بازپرداخت فراهم باشد بانك از آژانس SBS (يكي از سازمان‌هاي وزارت تجارت و صنعت) درخواست تضمين تسهيلات می‌کند. اين آژانس نيز معيارهاي لازم براي تضمين تسهيلات شركت را بررسي و درصورتي كه شرايط لازم وجود داشت، ضمانت‌هاي لازم را به بانك اعطا مي‌كند. بديهي است، شركت درخواست‌كننده تسهيلات بايد مبالغي را بابت حق تضمين به این آژانس بپردازد.
ارزيابي انجام شده به‌منظور بررسي ميزان كارآيي نشان مي‌دهد، دستاوردهاي زيادي از اجراي اين طرح حاصل شده است. به‌طور مثال در بررسي انجام شده مشخص شده است كه 70 درصد از شركت‌هايي كه از تضمين تسهيلات استفاده كرده‌اند، بدون استفاده از اين خدمت قادر به تامين مالي طرح‌هاي خود نمي‌شدند.
ايتاليا
قانون شماره 317 ايتاليا كه در سال 1991 تصويب شده است، حداقل الزامات مورد نياز براي تاسيس موسسات ضمانت و سرمايه مورد نياز اين موسسات را بيان مي‌كند. فرمان تقنيني 385 در سال 1993 با اصلاحيه‌هاي بعدي و ضميمه‌ها، شرايط ثبت موسسات مالي را تعيين كرد. چند سال اين قانون بي‌اعتبار بود تا اينكه در سال 2003 چارچوب حقوقي دقيق‌تري تعريف شد كه عميقا شكل و ساختار سيستمي اين موسسات را تحت‌تاثير قرار داد. در پي اين قانون سيستم بسيار پراكنده تضمين ايتاليا كه عملكرد پاييني داشت با ادغام‌هاي فراواني روبه‌رو شد و موسسات جديد با داشتن صرفه‌هاي اقتصادي ناشي از مقياس، به قدرت قراردادي قوي‌تري نسبت به بانك‌ها دست پيدا كردند. همچنين اين قانون، براي موسسات ضمانت اين امكان را به‌وجود آورد كه به نهادهاي تحت نظارت بانك مركزي ايتاليا تبديل شوند. به اين منظور در مكمل ششم اين قانون در سال 2007، بانك مركزي ايتاليا يك دستورالعمل نظارتي تدوين كرد تا به تعهدات موسسات ضمانت نظارت كند. اين قانون و نظارت احتياطي بانك مركزي راه را براي فرصت‌هاي قابل توجهي براي تضمين و وثيقه اوراق‌بهادار توسط اين موسسات هموار كرد كه ريسك اعتباري بانك‌ها را كاهش داد.
با بررسی‌های انجام شده در این گزارش به‌طور کلی مشخص شده که رویکرد توسعه غیرمتمرکز در شرایط فعلی ایران راهگشاتر است. توسعه نهاد ضمانت در اقتصاد از آنجا که می‌تواند اعتماد را به معاملات و تعاملات بین‌الاثنینی بازگرداند و تسهیل دسترسی بنگاه‌های کوچک و متوسط به بازار اعتبار می‌تواند منشأ تحولات دیگری شود. شاید در این صورت مساله تامین مالی بنگاه‌ها کمتر شود و تقاضای تسهیلات بانکی کاهش یابد. در این صورت سرمایه‌های خرد و کلان آحاد اقتصادی در راستای توسعه کشور به حرکت درمی‌آید. همچنین در صورتی که بانک‌ها صدور دسته چک را منوط به ارائه ضمانت‌نامه تعهد پرداخت کنند، موضوع چک برگشتی هم به کلی از بین خواهد رفت و اعتماد به نظام معاملاتی کشور بازخواهد گشت.