تجربه کره‌جنوبی در مقررات‌زدایی

مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی با ارائه 8 پیشنهاد برای کاهش بار مقررات، به معمای مقررات‌گذاری در عصر مقررات‌زدایی با بررسی تجربه کره جنوبی پاسخ داد. کره جنوبی طی نزدیک به سه دهه (1960 تا 1990) با طراحی مجموعه منسجمی از مقررات صنعتی و تجاری، توانست استراتژی صنعتی شدن را با موفقیت اجرا کند. در این گزارش بر این نکته تاکید شده که با آموختن از مهم‌ترین تجربیات کشورهایی مانند کره جنوبی، باید نظام مقررات‌گذاری در کشور را با دو هدف تقویت انسجام میان مقررات و تمرکز بر جهت‌گیری توسعه‌گرایانه این مقررات (و بالطبع، حذف مقررات مانع توسعه) مورد بازنگری قرار داد. اتخاذ رویکرد یکپارچه برای اصلاح مقررات و تبدیل قوانین و مقررات پراکنده به یک نظام هماهنگ، از جمله پیشنهادهای مطرح شده در این گزارش است.

نظام مقررات‌گذاری؛ آری یا نه؟

حال سوال این است که آیا در دنیای در حال جهانی شدن، در حالی که کشور ما نیازمند پیوستن به سازمان‌های مدافع این الگو همچون سازمان تجارت جهانی است، می‌توان از نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا دفاع کرد؟ براساس این گزارش، در یک نگاه که نگاه غالب نیز هست، پاسخ منفی است. مخالفت با سیاست صنعتی و بالطبع مخالفت با تاسیس نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا که به معنای مدیریت سیاست‌های پولی، مالی و تجاری، برقراری تسهیلات و وضع تعرفه‌های گمرکی است، پایه اصلی بسیاری از شروطی است که نهادهای بین‌المللی وام‌دهنده (مانند صندوق بین‌المللی پول) و سازمان‌های فعال در حوزه تجارت (مانند سازمان تجارت جهانی) برای کشورها قائل می‌شوند. استدلال آنها این است که با آزادسازی اقتصاد از بار قوانین و مقررات، فساد کاهش یافته و توسعه اقتصادی ممکن می‌شود. به‌رغم این موج گریز از مقررات‌گذاری، مقررات‌گذاری در اغلب کشورهای توسعه‌یافته نیز امری پذیرفته شده است. برخی تحقیقات نشان می‌دهد که در سطح جهانی، گرایش به مقررات‌گذاری دولتی در حوزه‌های مهم برای اقتصاد ملی و مقررات‌گذاری برای تداوم رشد اقتصادی همزمان با گرایش به خصوصی‌سازی افزایش یافته است. به نظر آنها، در برخی از کشورهای پیشرفته، دامنه گسترش خصوصی‌سازی همزمان با تاسیس سازمان‌هایی برای تدوین و اجرای مقررات و گسترش دامنه مقررات‌گذاری دولتی برای تقویت رشد اقتصادی، بسیار فراتر از ادعاهایی است که در مورد خصوصی‌سازی همه جانبه مطرح می‌شود. تجربه نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرای کره‌جنوبی نشان می‌دهد که استقرار نظام مقررات‌گذاری یا جهت‌گیری توسعه‌گرایانه بیش از آنکه به معنای افزایش میزان مقررات‌گذاری باشد، به معنای وجود مجموعه‌ای نظام‌مند از مقررات با هدف تداوم رشد اقتصادی در کنار پاسخگویی سریع به تحولات اقتصادی است. نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا (حداقل در تجربه کره‌جنوبی) نظامی استوار بر همکاری دولت و صنایع پیشرو و متکی به بخش‌های مولد جامعه بود.

این نظام پیچیده، در همکاری میان دولت و بخش‌های مولد جامعه (که در برخی مواقع، با تنش‌های مستمر نیز همراه بوده است)، دستور کار توسعه اقتصادی را مشخص و به مرحله اجرا درمی‌آوردند. با این حال، نظام مقررات‌گذاری دولتی را نباید نوشداروی همه دردها دانست. اجرای کارآمد نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا مستلزم دشواری‌های بسیاری است؛ به‌ویژه اینکه تجربه مقررات‌گذاری در کشور ما چندان کارساز نبوده است. نتایج این گزارش نشان داد که فواید این نظام بیشتر از مضراتی است که می‌توان برای آن تصور کرد. شاید دانش بومی، یادگیری از دیگران و نوآوری‌های نهادی بتواند مسیر ناهموار پیش‌رو را کم‌هزینه‌تر کند. علاوه‌بر این، مقررات‌زدایی هرگز به معنای رهایی از فساد نبوده است. تجربه خصوصی‌سازی و آزادسازی اقتصاد کشورهای تازه استقلال یافته (به‌ویژه روسیه و سایر کشورهایی که پس از فروپاشی شوروی سابق تشکیل شدند) نشان می‌دهد که در اغلب این کشورها، مقررات‌زدایی به تشدید فساد انجامیده است. با این حال، فرض کنید که استدلال پیش‌گفته درست باشد و استقرار نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا، هم خارج از جریان فکری مسلط بر نهادهای بین‌المللی باشد و هم مخاطرات زیادی به همراه بیاورد. آیا باید از تاسیس نظام مقررات‌گذاری توسعه منصرف شد و ایده تحقق توسعه ملی با کمک نهادهای دولتی را به کناری نهاد؟ چه به لحاظ استمرار خواست توسعه در یک سده اخیر و چه به لحاظ کمکی که توسعه به استمرار نظام سیاسی و ثبات کشور می‌کند، افتادن به دام چنین الگوهای به اصطلاح جهانی، پیامدهای ناگواری برای آینده اقتصاد ایران خواهد داشت.

از این‌رو، با توجه به موقعیت کنونی کشور از منظر اقتصادی، به نظر می‌رسد بهتر است به جای تاکید بر مفهوم بار مقررات و مفاهیم متناظر با آن، از جمله مقررات دست و پاگیر و حجیم و متورم، از مفهوم ناتوسعه‌گرا بودن مقررات استفاده کرد. اصلاح مقررات ناتوسعه‌گرا و تصویب یا تقویت مقررات توسعه‌گرا، اقدام ضروری برای ایجاد یک نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا است. براساس این گزارش، معمای وضعیت کنونی ایران دقیقا به دلیل ناهمگونی بین مرحله‌ای است که کشور ما در آن قرار دارد و عصری است که ما در آن زندگی می‌کنیم. کره‌جنوبی زمانی نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا را تاسیس کرد که عصر دولت‌های توسعه‌گرا بود. هنوز نظام تجارت جهانی متکی بر قواعد تجارت آزاد به محکمی امروز نبود. یکی از درس‌های کره‌جنوبی برای ایران، استمرار در مقررات‌گذاری توسعه‌گرا با وجود مخالفت‌ها است. بی‌شک، ایران برای اجرایی کردن سیاست‌های توسعه‌گرا، با مشکلاتی بسیار بیشتر از مشکلاتی مواجه است که کره‌جنوبی برای مدت بیش از پنج دهه با آن مواجه بود. با این حال، می‌توان از تجربه مقررات‌گذاری توسعه کره‌جنوبی درس‌هایی آموخت. دانش بومی ما نیز می‌تواند با این تجربه (و سایر تجربه‌ها) به شکلی فعالانه مواجه شود. دانش بومی همراه با استفاده گزینشی از تجربیات دیگران، امکان‌هایی هستند برای کشوری که در معرض امواج متعارض قرار گرفته است. نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا در کره‌جنوبی، در شرایط مساعد جهانی استقرار یافت. بی‌شک این بزنگاه تاریخی برای کشور ما قابل تکرار نیست، اما می‌توان از مزیت عقب‌ماندگی مقررات‌گذاری کشور استفاده کرد و با آموختن از مهم‌ترین تجربیات کشورهایی مانند کره‌جنوبی، نظام مقررات‌گذاری در کشور را با دو هدف تقویت انسجام میان مقررات و تمرکز بر جهت گیری توسعه‌گرایانه این مقررات (و بالطبع، حذف مقررات مانع توسعه) مورد بازنگری قرار داد. چنانچه حل مناقشه هسته‌ای با تقویت کمربند مقررات‌گذاری توسعه‌گرا همراه شود، می‌توان امیدوار بود که اقتصاد کشور مرحله جدید تحول ملی را آغاز خواهد کرد.

براساس این گزارش، کره‌جنوبی یکی از نمونه‌های موفق در اقتصادهای نوظهور محسوب می‌شود. این کشور به پشتوانه برخورداری از قوانین و مقررات و به‌طور کلی، نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا تبدیل به یکی از قطب‌های صنعتی جهان شده است. نظام مقررات‌گذاری این کشور، مجموعه‌ای دقیق، شفاف و موثر از مقرراتی بود که با هدف تسریع در توسعه اقتصادی طراحی و به مرحله اجرا درآمد. این نظام، دارای سه بعد اصلی منع‌کننده، تجویزی و آزادسازی بود که بسته به مرحله توسعه اقتصادی کشور و شرایط متحول اقتصاد جهانی، ترکیب متفاوتی از این سه بعد برقرار می‌شد. در واقع مرحله توسعه کشور مشخص می‌کرد که کدام ترکیب باید غلبه داشته باشد.

درس‌هایی که می‌توان آموخت

درس گرفتن از تجربه کره‌جنوبی به معنای تطبیق کامل آن با وضعیت ایران نیست. کره‌جنوبی نیز خود هرگز تجربیات دیگر کشورها (به‌ویژه ژاپن) را به‌طور کامل در کشور خود پیاده نکرد. بخش‌هایی از تجربیات سایر کشورها، با نیازهای جامعه کره‌جنوبی انطباق نداشت. راهکار کره‌جنوبی این بود که باید از تجربه‌های دیگران صرفا به میزانی که قابل انطباق با شرایط کشور باشد، درس آموخت. در ادامه این گزارش درس‌هایی که از تجربه کره‌جنوبی به تفکیک می‌توان آموخت آمده است:

1- ضرورت اجماع نظر درخصوص مرحله کنونی توسعه کشور: تجربه مقررات‌گذاری توسعه‌گرا در کره‌جنوبی نشان داد پاسخ به این سوال که باید از کدام ترکیب از اجزای سه‌گانه نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا استفاده شود، بستگی به مرحله کنونی توسعه کشور دارد. هر چند در مورد اینکه ما در کدام مرحله کنونی توسعه هستیم، اختلاف نظر وجود دارد، اما در مجموع می‌توان با فراهم کردن چارچوب‌های لازم برای هم اندیشی به اجماع نظر کلی رسید.

2- بسترسازی قانونی برای استقرار ترکیب مناسب نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا: استقرار یکی از ترکیب‌های نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا، امری دشوار و زمان‌بر است؛ به‌ویژه اگر این تغییرات نیازمند مداخله مقامات در سطوح ملی یا تغییر قوانین پایه‌ای باشد. چنین تغییراتی نیازمند بده بستان‌های متعدد و البته پیچیده سیاسی است. بهبود مقررات‌گذاری توسعه‌گرا در ایران امری سیاسی با پیامدهای اقتصادی است و نیازمند تعامل نظام‌مند قوای سه‌گانه و سایر سازمان‌های سیاست‌گذار کشور است.

3- اتخاذ رویکرد یکپارچه برای اصلاح مقررات: دولت‌ها برای اصلاح مقررات‌گذاری نیازمند رویکردی یکپارچه و جامع هستند تا در نهایت، تغییرات مقررات‌گذاری بتواند هدف مورد نظر را تامین کند. تجربه کره‌جنوبی نشان داد که تابع هدف دولت باید یکسان باشد. این به معنای استقرار دولتی است که تمام نهادهای آن برای تحقق یک هدف ملی، بسیج می‌شوند. نظام مقررات‌گذاری مناسب برای هر کشور، نظامی پیچیده است و ارتباط و سازگاری میان اجزای مختلف آن و حرکت در مسیر واحد توسعه، مسائلی بومی محسوب می‌شوند.

4- شیب دار کردن رقابت به نفع صنایع داخلی: با توجه به فشارهای داخلی و خارجی برای آزادسازی تجارت (به‌ویژه تجارت خارجی)، مقررات‌گذاری در این حوزه دارای اولویت زمانی است. تجربه کره‌جنوبی نشان داد که توسعه بدون غلبه بخش صادرات (صادرات صنعتی)، نمی‌تواند آینده اقتصاد کشور را تضمین کند. برای تحقق این هدف، حمایت از صنایع داخلی در اولویت خواهد بود. در این میان، مجلس شورای اسلامی حداقل از یک نظر، می‌توان زمین رقابت صنایع ایران (به‌ویژه صنایع اولویت دار و پیشرو) با رقبای خارجی را به نفع صنایع داخلی شیب دار کند. اگر چه این شیب دار کردن می‌تواند رفتارهای رانت‌جویانه را تقویت کند و دسته‌ای از کسب‌و‌کارها را به طمع رسیدن به رانت به فعالیت‌های سوداگرایانه بکشاند، اما با شیب‌دار کردن زمین رقابت به نفع فعالیت‌های توسعه‌گرایانه، فعالیت‌های سوداگرایانه نیز از طریق مجموعه تمهیدات در زمینه مبارزه با فساد قابل کنترل خواهند بود. در شرایطی که صنایع تولیدی داخلی گرفتار فناوری‌های قدیمی، مهارت پایین نیروی کار و ضعف شدید سازمانی هستند، ترس از رفتارهای رانت جویانه، افتادن به دام مقررات‌زدایی افراطی و فاقد ارزیابی‌های دقیق را توجیه نمی‌کند. تجربه نشان داده باز کردن کمربندهای مقرراتی، در بهترین حالت، صنایع داخلی را به انجام کارهایی وا می‌دارد که در آن پیش از آزاد شدن اقتصاد مهارت داشته‌اند. این رقابت نابهنگام صنایع داخلی با همتایان خارجی‌شان، نتیجه‌ای جز رفاه کوتاه‌مدت مصرف کنندگان، ورشکستگی میان‌مدت تولیدکنندگان و فروپاشی بلندمدت اقتصاد نخواهد داشت. چنانچه گلوگاه‌های اصلی و مشکلات محوری در حمایت از صنایع پیشرو داخلی شناسایی شوند، تغییرات مورد نظر می‌تواند تاثیری جدی بر رونق بخشی به اقتصاد ملی و بهبود شاخص‌های توسعه در کشور داشته باشد. از آنجا که بسیاری از قوانین موجود، بر یکدیگر تاثیر گذاشته و از یکدیگر تاثیر می‌پذیرند، اصلاح مقررات‌گذاری توسعه‌گرا با تاکید بر حمایت از صنایع پیشرو داخلی، تاثیر تصاعدی و هم‌افزا در سایر بخش‌های اقتصادی خواهد داشت؛ هر چند وقوع این نتایج زمانبر خواهد بود.

5- تقویت نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا بدون ترس از تشدید فساد: استدلال نهادهای اقتصادی بین‌المللی این است که با افزایش بار مقررات، تمایل افراد به انتخاب رشوه‌دهی و در کل، فساد افزایش پیدا می‌کند. از این رو، توصیه می‌شود که دولت با کاهش بار مقررات و در نتیجه کاهش فساد، رشد اقتصادی را افزایش دهد. می‌توان با این قبیل توصیه‌ها تا آنجا همراهی کرد که به کاهش مقررات اضافی و زاید منجر شود؛ اما باید توجه داشت که مقررات‌زدایی به معنای کاهش کمی مقررات موجود (حتی آن دسته از مقرراتی که مشوق سرمایه‌گذاری داخلی و توسعه صادرات کالاهای داخلی هستند) می‌تواند به افزایش فساد نیز بینجامد. تجربه مقررات‌زدایی بی‌ضابطه در بسیاری از کشورهای در حال توسعه نیز نشان می‌دهد که فساد در این کشورها به جای کاهش، افزایش یافته است. دست کشیدن از مقررات‌گذاری توسعه‌گرا به دلیل به ظاهر موجه ترس از گسترش فساد، نه تنها فساد را مهار نمی‌کند؛ بلکه رشد و توسعه اقتصادی کشور را به مخاطره خواهد انداخت.

6- وضع قوانین شفاف: ویژگی مهم مقررات به معنای دقیق کلمه مشخص و شفاف بودن است؛ به‌طوری‌که برای فهم آن نیاز به تفسیر نباشد. مقرراتی که در طول دهه‌های مختلف توسط حکومت و مجلس ملی کره‌جنوبی تدوین و اجرا شدند، دارای هدفی روشن و ماهیتی شفاف بودند به شکلی که مدیران کسب‌و‌کارها در هر کدام از مراحل توسعه و در مواجهه با هر ترکیب از نظام مقررات‌گذاری، دچار نااطمینانی ناشی از وجود تعابیر و تفاسیر متنوع از مقررات نمی‌شدند.

7- تبدیل قوانین و مقررات پراکنده به یک نظام هماهنگ: قانون برنامه توسعه، یکی از ابزارهای دولت برای تحقق توسعه است. تجربه کره‌جنوبی نشان می‌دهد که نهادهای مسوول در دولت در این کشور، قانون برنامه توسعه را هماهنگ با سایر مقررات توسعه تدوین می‌کردند. به‌عبارت دیگر، مقررات‌گذاری در زمینه توسعه عبارت است از قانون برنامه توسعه و سایر قوانین و مقررات تجاری-صنعتی، زمانی تبدیل به نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا می‌شود که همه این قوانین و مقررات دارای ارتباطی منسجم با یکدیگر و دارای ماهیتی همگون با هدف تحقق توسعه ملی باشند. ناهمسانی برنامه‌های توسعه با سایر مقررات یکی از مشکلات مهم مقررات‌گذاری توسعه در ایران است. برای ارتقای این مجموعه قوانین و مقررات به یک نظام هماهنگ، نیاز به بازطراحی و تدوین مجدد همه آنها در ذیل برنامه کلان توسعه ملی است. سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به کمک کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی می‌توانند در تاسیس یک نظام مقررات‌گذاری توسعه‌گرا پیشگام شوند.

8- استفاده از قاعده حذف یک مقرره در قبال تصویب یک مقرره: دولت کره‌جنوبی در دوره اصلاح نظام مقررات‌گذاری خود از قاعده حذف یک مقرره در قبال تصویب یک مقرره استفاده می‌کرد. بر مبنای این قاعده دولت باید در قبال تصویب هر یک مقرره جدید، یک مقرره موجود و قدیمی را حذف کند. برای این کار نیاز به تاسیس کمیسیونی برای بررسی و بازنگری مقررات موجود و دسته‌بندی آنها براساس حوزه اعمال، زمان تصویب، نظر فعالان خصوصی در مورد اثربخشی آن و در نهایت میزان انطباق آن با شرایط موجود کشور است. اثربخشی این فرآیند به مشارکت دولت و مجلس، طبق نظام حقوق اساسی بازمی‌گردد. لغو مقرراتی دارای ویژگی‌هایی همچون قدیمی بودن، دارای اثربخشی پایین و عدم انطباق با شرایط کنونی اقتصاد کشور، اولین اقدام در این مسیر خواهد بود.