چهار رمز رقابت بنگاه‌های ایرانی

این در حالی است که در ایران مقياس فعلي بنگاه‌ها از نظر تعدد و پراكندگي بالاي بنگاه‌ها در بسياري از رشته‌هاي صنعتي، اجازه بازيگري به آنها را در بازارهاي ساختار یافته جهاني نمي‌دهد، بنابراین اتخاذ سياست‌هاي رقابت مديريت شده و ترغيب بنگاه‌ها به ادغام و يكپارچه‌سازي به‌منظور تقويت توان و قابليت رقابت بين‌المللي آنها به‌ویژه در دوران پسابرجام، اجتناب‌ناپذیر به نظر می‌رسد. در پژوهشی که از سوی فرزاد مرادپور، عضو هیات علمی موسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی صورت گرفته، ترغیب ادغام بنگاه‌های صنعتی در جهت ارتقای توان رقابتی با تجربه 6 کشور جهان بررسی شده که خلاصه‌ای از آن در ادامه می‌آید. روند فزاینده تصویب قوانین ملی رقابت در جهان در دهه‌های اخیر با تشدید روندهای ادغام و تملک بنگاه‌ها در ابعاد ملی و فراملی همراه بوده است. با وجود آنکه ضوابط کنترل‌کننده موجود در قوانین رقابت و ضدانحصار کشورها نقشی بازدارنده نسبت به افزایش تمرکز در قالب ادغام بنگاه‌ها دارد، اما تجربیات متعدد بین‌المللی حاکی از اتخاذ سياست‌هاي مشخصي از سوی دولت‌ها برای ترغيب ادغام بنگاه‌ها و شكل‌گيري بنگاه‌هاي بزرگ مقياس به‌ویژه در مقاطعی از توسعه است که به بیان نمونه‌هایی از آنها می‌پردازیم.

ژاپن

در ژاپن مقررات ناظر بر حفظ رقابت از دهه پنجاه تا نود میلادی با سهل‌گیری در اجرا از سوی کمیسیون تجارت منصفانه روبه‌رو بود و محدودیت‌های قوانین رقابت در تشکیل بنگاه‌های بزرگ به‌نحو گسترده‌ای نادیده گرفته شد. نقش فعالانه دولت ژاپن در تشويق ادغام و ترتيبات كارتلي با تاكيد بر صادرات (وضع اهداف عملكردي صادراتي و سهم از بازار جهاني در ازاي حمايت‌هاي دريافتي بنگاه‌ها از جمله كنترل واردات) و نيز حفظ رقابت در قالب انحصار چندجانبه (به‌جاي تمركز منابع و يارانه بر يك توليدكننده) به‌ویژه در دهه‌های نخست این مقطع قابل مشاهده است. ژاپن حتي در چشم‌انداز ساختار صنعتي سال 2010 خود نيز درصدد اصلاح كاهش سودآوري ناشي از تعدد بنگاه‌هاي خود در هر يك از رشته فعاليت‌هاي صنعتي از طريق تسهيل ادغام بنگاه‌ها برآمد. اگرچه در مقررات کنونی ژاپن در ممنوعیت ترکیب‌های تجاری (ادغام و تملک)‌ای که به محدود شدن اساسی رقابت منجر می‌‌شود، معافیت‌های قابل توجهی پیش‌بینی نشده است، اما خفیف بودن ضمانت‌‌های اجرایی تخطی از مقررات قانون ضد انحصار و عدم بازدارندگی آنها گویای آن است که سیاست‌گذاران اقتصاد ژاپن هیچ‌گاه به‌دنبال اجرای جدی و سخت‌گیرانه قانون مذکور نبوده‌اند و افزایش صادرات و حفظ و تقویت موقعیت رقابتی بنگاه‌های ژاپنی در بازارهای بین‌المللی، اهمیتی بیشتر از وجود و حفظ رقابت در بازارهای داخلی آن کشور داشته است.

کره جنوبی

در کره جنوبی از اواخر دهه هفتاد سياست حمايت از شكل‌گيري شركت‌هاي بزرگ يكي از اولويت‌هاي برنامه توسعه اقتصادي كره شد به‌طوري كه ادغام يا تركيبي از بنگاه‌ها در جايي كه توان رقابت بين‌المللي بتواند به نحو قابل توجهي بهبود يابد يا در جايي كه بتواند موجب افزايش صادرات شود مجاز شد. نقش فعالانه دولت کره در تشويق بنگاه‌هاي بزرگ با سياست كنترل مجوزهاي ورود و فعاليت و اعطاي اعتبارات يارانه اي با وضع الزامات عملكردي ناظر بر حداقل ميزان صادرات يا شمار محصولات صادراتي در این مقطع به نحو بارزی قابل مشاهده است. در اوایل دهه 1980 سهم تمرکز سه بنگاهی متوسط تمام صنایع در کره 62 درصد بوده است که نسبت به سهم 56‌درصدی ژاپن در همان زمان تمرکز بالاتری را نشان می‌دهد که به محدود بودن ورود بنگاه‌های جدید در کره برخلاف ژاپن نسبت داده می‌شود. سياست مذكور تا سال 1999 در كره جنوبي دنبال شد و سپس جاي خود را به معيار اقتصادي ارتقاي كارآيي داد. از آن پس اما كميسيون تجارت منصفانه گاه حمايت خود را از افزايش قدرت رقابت بنگاه‌هاي داخلي در عرصه‌هاي بين‌المللي در پوشش افزايش كارآيي پنهان كرده است.

چین

چيني‌ها نيز در دهه 1990 كوشيدند سياست ترغیب ادغام و شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ را به منظور تقويت رقابت بين‌المللي بنگاه‌ها و کاستن از شكنندگي آنها در اثر شوك الحاق به گات و سازمان تجارت جهانی دنبال كنند. در تصويب قانون ضد انحصار چین در سال 2007 نیز انعطاف‌هاي مهمي درخصوص ادغام گنجانده شد كه از عزم دولت چين بر استمرار اين سياست حكايت داشت. ماده 28 این قانون به وزارت بازرگانی این کشور اجازه می‌دهد در صورت وجود منافع عمومی تمرکز و آثار مثبت آن حتی با وجود آثار ضدرقابتی ادغام‌ها، تصمیم به عدم منع تمرکز بگیرد. شرط منافع عمومي مطابق با تفسير صورت گرفته توسط كنگره ملي خلق چين عواملي چون تقويت توسعه صنايع موثر بر حيات اقتصاد ملي و امنيت ملي، تضمين اشتغال، توسعه پيشرفت فناوري و تقويت رقابت بين‌المللي بنگاه‌هاي داخلي را شامل مي‌شود. برنامه‌هاي حمايتي دولت چين از ادغام و تملك را می‌توان از جمله در قالب تبديل بدهي به سهام، خريد سهام و برخي رفتارهاي ترجيحي و حتی اقدامات سلبی (درخصوص بنگاه‌های سرباز زننده از ادغام) مشاهده كرد.

آلمان

در آلمان سال‌ها(1974-1957) قانون رقابت این کشور اساسا فاقد ضوابط کنترل ادغام بود. پس از درج ضوابط کنترل ادغام در قانون رقابت از سال 1974 نیز معافیت‌هایی از ضوابط مزبور در قانون رقابت پیش‌بینی شد و از جمله در ماده 42 به وزارت امور اقتصادی و انرژی این کشور اجازه داده شد تا اگر تملک یا ادغام یا به‌طور کلی هر اقدام تمرکززایی میان بنگاه‌های آلمانی رخ دهد، چنانچه ثابت شود وقوع تمرکز مذکور به سود کل اقتصاد این کشور بوده یا به سود منافع عمومی باشد، مجوز اجرای آن را اداره کارتل فدرال صادر کند؛ البته تنها به این شرط که مخل نظام اقتصاد بازار نباشد. بررسی یک دوره حدود سی ساله (2007-1974) حاکی از پذیرش قریب نیمی از درخواست‌های استفاده از این اختیار وزارتی بوده است. مقرره مزبور در آخرین اصلاح قانون رقابت آلمان در سال 2013 نیز همچنان به قوت خود باقی است.

هند

قانون رقابت هند نیز به دولت مركزي اين کشور اختيارات مهمی را تفويض کرده است. مطابق ماده 54 این قانون دولت هند می‌تواند هر گروه از بنگاه‌ها را بر اساس ملاحظات منافع عمومي و امنیتی از اعمال قانون رقابت يا هر گونه مقررات آن، تا مدتي معين مشمول معافيت کند. مطابق با ماده 55، کمیسیون رقابت هند موظف به رعایت دستورالعمل‌های دولت مرکزی درخصوص مسائل سیاستی است و تشخیص مصادیق مسائل سیاستی نیز با دولت است. به علاوه مطابق با ماده 56 دولت می‌تواند به تشخیص خود فعالیت کمیسیون را به حالت تعلیق درآورد.

مالزی

قانون رقابت مالزی (مصوب سال 2010) اساسا فاقد مقرراتي است كه صريحا به موضوع ادغام اختصاص يافته باشد و صرفا مقرراتی درخصوص ممنوعيت‌ موافقت‌نامه‌هاي ضد رقابتي و نیز ممنوعيت سوء استفاده از موقعيت مسلط بر بازار وجود دارد که ناظر بر رفتار بنگاه است. مسکوت ماندن کنترل ادغام و ابهام در این خصوص را با وجود ادغام‌های بزرگی که در این کشور پیش و پس از تصویب قانون رقابت رخ داده است، نباید غفلت قانون‌گذار تلقی کرد بلکه باید اغماض آگاهانه در این خصوص به حساب آورد. بنابراین سیاست ترغیب ادغام بنگاه‌ها و شکل‌گیری بنگاه‌های بزرگ در قالب انعطاف‌هاي عملي نسبت به اجرای ضوابط رقابتی در ژاپن، انعطاف‌های قانوني در قالب معافیت از ضوابط رقابتی بر اساس ملاحظات توان رقابت بین‌المللی و صادرات در کره و اعمال چنین ملاحظاتی در قالب معیار منافع عمومی و اختیارات دولت در احراز آن در چین، آلمان و هند یا خلأ قانونی فراهم‌کننده چنین انعطافی در مالزی منعكس شده است. مطالعات پیشین صورت گرفته درخصوص کشورمان غالبا حاکی از بالا بودن تمرکز در بخش عمده یا مهمی از فعالیت‌های صنعتی کشور است. البته برخی صنایع به جهت هزینه‌های ثابت بالای خود در سراسر جهان صنایعی متمرکز به شمار می‌آیند که دو صنعت فولاد و دارو در کنار صنایعی چون صنایع شیمیایی و خودرو در این گروه قرار می‌گیرند. علاوه بر این کشورهای در حال توسعه و در حال گذار و اقتصادهای نوظهور عموما نسبت به کشورهای توسعه‌یافته درجه تمرکز بالاتری در بخش بزرگی از صنایع دارند که به عواملی چون محدودتر بودن تقاضای داخلی، سابقه سیاست‌های جایگزینی واردات و حتی سهم قابل توجه اقتصاد غیررسمی نسبت داده می‌شود. در عین حال، همین مطالعات گوياي فقدان مقياس در عمده فعاليت‌هاي صنعتي كشورمان با در نظر داشتن ابعاد اقتصاد است كه دستيابي به مقياس لازم را در گروي صادرات قرار مي‌دهد.

مطالعه موردی دو صنعت فولاد و دارو نیز حاکی از آن است که صرف‌نظر از چند بنگاه بزرگ دولتی فولاد که از حداقل مقیاس لازم برخوردارند، وضعیت استفاده از صرفه‌های مقیاس به جهت تعدد و تکثر واحدهای کوچک در هر دو صنعت بسیار نازل است. در صنعت فولاد حجم ظرفیت عظیمی از صدور مجوز تاسیس بدون در نظر داشتن صرفه‌های مقیاسی و آمایش سرزمینی صورت گرفته است که در مراحل اولیه فعالیتند و در اولویت نخست برای ادغام قرار دارند. در صنعت دارو نیز وجود چند هلدینگ بزرگ دولتی فرصتی را برای ادغام واحدها یا خطوط با تولیدات مشابه در هر هلدینگ برای دستیابی به صرفه‌های مقیاسی فراهم آورده است که در اولویت برای ادغام هستند. متاسفانه تلاش‌های پیشین در این خصوص به جهت مشکلات حقوقی، مدیریتی، منابع انسانی، فرهنگی و تعارضات منافع سهامداران ناکام مانده است. در اوايل دهه 1380 استفاده از ظرفيت مهم ادغام‌ها براساس مصوبه سال 1381 دولت مبنی بر اصلاح قانون تجارت مورد توجه سیاست‌گذاران کشور قرار گرفت. همچنین سياست تشويق ادغام مواد 39 و 40 برنامه چهارم و 105 و 150 برنامه پنجم انعكاس يافت (در برنامه پنجم توسعه، وزارت صنعت، معدن و تجارت مکلف به اجراي چنين سياستي شد). اما به‌علت عدم توجه كافي به اهميت اين موضوع در سال‌های گذشته، عدم ايجاد انگيزه كافي براي بنگاه‌ها، همچنين فقدان برنامه‌اي منسجم و هدفمند در اين خصوص و نبود زيرساخت‌هاي اقتصادي و حقوقي مكفي، سياست مذكور توفيق چنداني نيافته و فاقد اثرگذاري لازم بوده است. يكي از زيرساخت‌هاي حقوقي ضروري براي پيشبرد برنامه ادغام، وجود مقررات شكلي در قانون تجارت كشور است، اما نه در قانون تجارت و نه در اصلاحيه قسمتي از قانون تجارت كه به مقررات حاكم بر شركت‌هاي سهامي اختصاص دارد، هيچ اشاره‌اي به مقوله ادغام شركت‌ها نشده است (اگرچه، مقرراتي در لايحه تجارت مصوب دي‌ماه 1390 كميسيون قضايي و حقوقي مجلس به نحوه و تشريفات ادغام ميان شركت‌ها اختصاص يافته، اما اين لايحه در شرايط فعلي هنوز به تصویب نهایی نرسیده و صورت قانون نیافته است). در فصل نهم قانون اجراي سياست‌هاي كلي اصل 44 قانون اساسي مصوب 1386 (قانون رقابت) كه به مقررات حقوق رقابت اشاره دارد، موادي به مقوله ادغام اختصاص يافته است. در اين مواد (به‌ويژه ماده 48) قانون‌گذار معيارهايي براي تشخيص ادغام‌هاي مضر و ضدرقابتي تعيين كرده است. در صورت وقوع ادغام‌هاي ضدرقابتي، شوراي رقابت قادر است تا يك يا چند مورد از تصميمات مذكور در ماده 61 آن قانون را درخصوص اين نوع ادغام‌ها اتخاذ كرده و از جمله آن را ابطال يا بنگاه حاصل از ادغام را تجزيه كند. در تمهيد معيارهاي ادغام‌هاي ممنوع اولا ابهامات عديده‌اي ملاحظه مي‌شود و ثانيا قانون‌گذار توجهي به سياست تشويق ادغام‌ها که مدنظر قوانین برنامه بوده، نداشته است. همين رويكرد در پيش‌بيني معافيت‌هاي مقرر در ماده يادشده مشاهده مي‌شود. قانون مزبور برای كنترل و نظارت بر ادغام‌ها برخلاف نظام‌هاي حقوقي ديگر از يك معيار واحد نظير كاهش اساسي رقابت كه انعطاف بيشتري داشته و قدرت تحليل و بررسي موشكافانه‌تري از وضع بازار و مولفه‌هاي موثر در رقابت به نهاد اجراكننده مي‌دهد، استفاده نكرده است؛ بلكه موارد ممنوعيت را برشمرده است كه همين امر از معايب نظام حقوقي حاكم بر كنترل ادغام‌ها در كشورمان به‌شمار مي‌رود. متاسفانه این شيوه‌ قانون‌نويسي اجازه‌ موازنه‌ بين مزايا و مضرات يك ادغام معين و تعيين تكليف آن بر حسب مصلحت‌انديشي و تحليل هزينه-فايده را به شوراي رقابت نمي‌دهد. ملاحظاتی درخصوص برخی از مواد این قانون در زیر آمده است.

اگرچه قانون رقابت در مواد 47 و بند 6-ط ماده 45 معیار کلی اخلال در رقابت را به‌عنوان معیار ممنوع بودن تملک معرفی می‌کند، اما درخصوص ادغام به‌طور مشخص 4 دسته از ادغام‌ها را ممنوع می‌دارد که علاوه بر موارد توسل به اعمال مخل رقابت مذکور در ماده 45 و ایجاد تمرکز شدید در بازار، دو مورد افزایش نامتعارف قیمت و ایجاد بنگاه یا شرکت کنترل‌کننده در بازار را در بر می‌گیرد که دو مورد اخیر کاملا زائد به‌نظر می‌رسد. چراکه تغییر غیر متعارف قیمت، ضمن ذکر موارد سوء‌استفاده از وضعیت مسلط در ماده 45 آمده است و مقوله ایجاد بنگاه کنترل‌کننده هم با تعریفی که از آن در بند 18 ماده 1 قانون مزبور آمده است که مصادیقی چون تشکیل هلدینگ‌ها را در برمی‌گیرد، عمدتا ناظر بر تملک است که چنانچه منجر به اخلال در رقابت شود ممنوع شده است. تبصره 1 ماده 48 که درصدد بیان معافیت‌های ادغام است صرفا دو مورد پیشگیری از توقف فعالیت بنگاه‌ها و شرکت‌ها و دسترسی آنها به دانش فنی را چنانچه جز از طریق ادغام امکان‌پذیر نباشند، هرچند به تمرکز شدید و ایجاد بنگاه یا شرکت کنترل‌کننده بینجامد، مجاز می‌دارد که در مقایسه با آنچه در تجربیات بین‌المللی به آن پرداخته شد لازم است این معافیت‌ها توسعه یابد.

با عنایت به اینکه ضوابط حاکم بر اعطای مجوز تاسیس و فعالیت بنگاه‌های صنعتی در کشور از جمله دستورالعمل صدور جواز تاسيس و پروانه بهره‌برداري براي طرح‌هاي واحدهاي صنعتي مصوب سال 1392 وزارت صنعت فاقد ضابطه‌ای ناظر بر ملاحظه ظرفیت‌های عملی بالفعل و بالقوه فعالیت‌های صنعتی و نیز ملاحظه شرایط رقابت در بازار است، این امر به تعدد و تکثر واحدها و اتلاف منابع و ظرفیت‌های خالی تولید انجامیده است که لازم است از ایجاد چنین وضعیتی اجتناب شود.

مالیات متعلقه از مهم‌ترین عوامل بازدارنده ادغام بنگاه‌ها قلمداد شده است، چرا که به استناد بند «ز» ماده 111 اصلاحی قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1380 و آیین‌نامه اجرایی مصوب 1383 آن، انتقال دارایی‌ها به میزان مازاد قیمت دفتری مشمول مالیات است، اما به نظر می‌رسد تبصره 1 ماده 149 قانون مالیات‌های مستقیم اصلاحی 31/ 4/ 94 که افزایش بهای ناشی از تجدید ارزیابی دارایی‌های اشخاص حقوقی را مشمول پرداخت مالیات بر درآمد نمی‌داند و در عین حال هزینه استهلاک ناشی از افزایش تجدید ارزیابی را هزینه قابل قبول تلقی نمی‌کند، در صورتی که بتوان آن را بر جریان ادغام صادق دانست رافع بخشی از دغدغه‌های بازدارنده خواهد بود. آیین‌نامه اجرایی این تبصره که در 6 ماه نخست سال 95 تصویب می‌شود، می‌تواند روشنگر ابهام در این خصوص باشد. ماده 105 قانون برنامه پنجم در تجويز ادغام و تعيين برخي رويه‌هاي آن (بند الف) و موظف ساختن دولت به پيش‌بيني دامنه مفيد و مجاز ادغام‌ها (بند ب) و ماده 150 در موظف ساختن وزارت صنعت، معدن و تجارت به رعايت محور راهبردي تمهيد ادغام و شكل‌گيري بنگاه‌هاي بزرگ رقابت‌پذير در تدوين راهبرد توسعه صنعتي و معدني در جهت افزايش نرخ رشد ارزش افزوده بخش صنعت (بند ج) مفاد مرتبط را تشکیل می‌دهند که دربردارنده برخی تسهیلات ادغام درخصوص نیروی کار و مالیات نیز هست. در عین حال، قید منع تمرکز در نتیجه ادغام و عدم لحاظ معافیت واجد بازدارندگی در این خصوص است. براساس مباحث فوق، پیشنهادهای زیر برای تقویت فرآیند ادغام بنگاه‌های کشور قابل ارائه است:

1- رفع خلأ قانونی مربوط به مقررات شکلی و رویه‌ای ادغام: پیگیری تسریع در تصویب لایحه تجارت یا (در صورت طولانی بودن روند تصویب لایحه تجارت) تصویب مقررات مربوط به ادغام در لایحه تجارت به‌صورت قانونی مستقل (تا در زمان تصویب لایحه تجارت، این قانون مستقل به آن الحاق شود).

2- اصلاح قانون سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی: حذف بندهای 2 و 4 ماده 48 درخصوص ادغام‌های ممنوع و اصلاح تبصره 1 ماده 48 (به‌دلیل مکفی نبودن معافیت‌های مندرج در قانون رقابت در مقایسه با تجربیات بین‌المللی) به نحوی که دربردارنده معافیت مربوط به انجام تحقیق و توسعه یا توان صادراتی و قابلیت رقابت بین‌المللی و نیز ملاحظه منافع عمومی و امنیتی و کارآیی اقتصادی نیز باشد.

3- اصلاح نحوه صدور مجوز فعالیت‌های صنعتی: اصلاح دستورالعمل صدور جواز تاسيس و پروانه بهره‌برداري براي طرح‌هاي واحدهاي صنعتي مصوب 1392 وزارت صنعت، معدن و تجارت در اعطای مجوز از طریق ملحوظ کردن ظرفیت‌های موجود صنعتی و شرایط رقابتی در صدور مجوز تاسیس فعالیت‌های صنعتی (به‌منظور احتراز از تعدد و تکثر بی‌رویه واحدها و اتلاف منابع و ظرفیت‌های خالی تولید)

4- تداوم مشوق‌های پیش‌بینی‌شده ادغام در برنامه پنجم و گسترش آن برای برنامه ششم توسعه: شامل تداوم مشوق‌های مرتبط با موضوع ادغام در ماده 105 قانون برنامه پنجم برای برنامه ششم و در نظر گرفتن مشوق‌های جدید مانند اولویت در ثبت شرکت‌های ادغامی و نیز تسهیلات بانکی برای بازسازماندهی شرکت‌های ادغامی.